Решение Новгородского областного суда от 07.07.2015 по делу N 03-55/15 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими частей 1, 2 статьи 3 областного закона от 26.12.2014 N 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области">
НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 7 июля 2015 г. по делу № 03-55/15
Новгородский областной суд в составе:
председательствующего судьи Макаровой Л.В.
при секретаре Ф.,
с участием представителя прокуратуры Новгородской области В.О.,
представителей заинтересованного лица Новгородской областной Думы Г.Г., Г.Н.,
представителя заинтересованного лица Губернатора Новгородской области П.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Новгородской области, предъявленному в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, о признании частей 1, 2 статьи 3 Областного закона от 26 декабря 2014 года № 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области" недействующими,
установил:
Областной закон от 26 декабря 2014 года № 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области" (далее - Областной закон № 681-ОЗ) принят Постановлением Новгородской областной Думы от 24 декабря 2014 года № 1275-5 ОД, подписан (обнародован) Губернатором Новгородской области 26 декабря 2014 года, опубликован в газете "Новгородские ведомости" (официальный выпуск) № 28 (4347) от 31 декабря 2014 года.
Частью 1 статьи 3 этого Областного закона предусмотрено, что миссионерскую деятельность на территории Новгородской области имеют право осуществлять миссионеры, имеющие документ, удостоверяющий их принадлежность к религиозному объединению, либо документ, подтверждающий наличие полномочий на распространение религиозной литературы и иных предметов религиозного назначения, произведенных религиозным объединением.
Частью 2 статьи 3 того же Областного закона установлено, что миссионерская деятельность осуществляется: в культовых зданиях, сооружениях и на относящихся к ним территориях, принадлежащих религиозному объединению; в жилых помещениях только с согласия граждан, в них проживающих; в иных местах, отвечающих требованиям проведения массовых зрелищных мероприятий - в порядке, установленном для проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций.
Прокурор Новгородской области обратился в суд в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, с заявлением о признании вышеуказанных норм, как не соответствующих Федеральному закону от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (далее - Федеральный закон № 125-ФЗ) и нарушающих право граждан на свободу совести, недействующими.
В обоснование заявленных требований прокурор Новгородской области указал, что оспариваемыми нормами установлены ограничения миссионерской деятельности, не согласующиеся с положениями Федерального закона № 125-ФЗ, принятие оспариваемых норм является вмешательством в регулирование вопросов ведения Российской Федерации. Так, пунктом 1 статьи 3 областного закона № 681-ОЗ установлено дополнительное условие осуществления миссионерской деятельности по распространению религиозной литературы и иных предметов религиозного назначения, произведенных религиозным объединением, в виде наличия документа, удостоверяющего принадлежность миссионера к религиозному объединению, либо документа, подтверждающего наличие полномочий на распространение религиозной литературы и иных предметов религиозного назначения, произведенных религиозным объединением, тогда как федеральный законодатель в статье 17 Федерального закона № 125-ФЗ уже установил требующееся и достаточное, с его точки зрения, условие для легального распространения религиозной литературы и предметов религиозного назначения, исходящих от религиозных объединений: литература, печатные, аудио- и видеоматериалы, выпускаемые религиозными организациями, должны иметь маркировку с официальным полным наименованием данной религиозной организации. Частью 2 статьи 3 Областного закона № 681-ОЗ необоснованно сужен перечень мест, в которых предоставлена возможность осуществления миссионерской деятельности, по сравнению с тем, который определен статьей 16 Федерального закона № 125-ФЗ. Установленные оспариваемыми нормами вопросы урегулированы федеральным законодательством, относятся к ведению Российской Федерации, а, следовательно, они приняты Новгородской областной Думой с превышением своей компетенции. Предусмотренные Областным законом вышеназванные ограничения миссионерской деятельности не обусловлены целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Определением суда от 15 июня 2015 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Новгородской области.
В судебном заседании представитель прокуратуры Новгородской области В.О. заявление поддержала по указанным выше мотивам.
Представители заинтересованного лица Новгородской областной Думы Г.Г., Г.Н. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления, пояснив, что Областной закон № 681-ОЗ принят в пределах полномочий и в рамках компетенции Новгородской областной Думы, позволяющей ей при отсутствии соответствующего федерального закона осуществлять собственное регулирование данных вопросов. Областной закон подписан Губернатором Новгородской области, порядок его принятия был соблюден. Оспариваемые нормы не вступают в противоречие с требованиями федерального законодательства, в связи с чем основания для признания их недействующими отсутствуют.
Заинтересованное лицо Губернатор Новгородской области М. в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии с частью 4 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) дело рассмотрено в его отсутствие.
Представитель заинтересованного лица Губернатора Новгородской области П.А. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявления, ссылаясь в объяснениях на обстоятельства, изложенные представителями Новгородской областной Думы.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В силу статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Как разъяснено в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление Пленума), при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса (пункт 18 Постановления Пленума).
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, согласно пункту 2 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения, регулируются Федеральным законом № 125-ФЗ, согласно пункту 1 статьи 2 которого законодательство о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях состоит из соответствующих норм Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Миссионерская деятельность как деятельность религиозной организации, осуществляемая вне религиозно-обрядовой сферы, направленная на создание и распространение религиозных канонов, догм, на федеральном уровне не урегулирована.
Следовательно, при отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации согласно вышеупомянутым нормам вправе осуществлять собственное правовое регулирование.
В соответствии с пунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
Пунктом "б" статьи 31 Устава Новгородской области предусмотрено, что областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Новгородской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Новгородской области в пределах полномочий Новгородской области.
В соответствии с подпунктом "м" статьи 32 Устава Новгородской области областная Дума принимает областные законы, которыми регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом Новгородской области и областными законами к ведению и полномочиям Новгородской области.
Пунктом 4 статьи 35 Устава Новгородской области предусмотрено, что решение о принятии закона оформляется постановлением областной Думы.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 36 Устава Новгородской области, статьи 14.1 Областного закона № 9-ОЗ областные законы, принятые областной Думой, направляются ею для обнародования Губернатору Новгородской области в срок не более семи календарных дней.
Губернатор Новгородской области обязан обнародовать областной закон, удостоверив обнародование областного закона путем его подписания, в срок не позднее четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного областного закона.
Согласно пункту "б" статьи 45 Устава Новгородской области Губернатор Новгородской области обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания.
Таким образом, поскольку в судебном заседании установлено, что оспариваемый в части Областной закон принят Новгородской областной Думой и подписан (обнародован) высшим должностным лицом Новгородской области - Губернатором Новгородской области М. в пределах их полномочий, в форме, в которой Новгородская областная Дума вправе принимать нормативные правовые акты области, оснований для признания его недействующим по причине нарушения полномочий органа государственной власти и его должностного лица, не имеется.
В этой связи доводы представителя прокуратуры Новгородской области о том, что установленные оспариваемыми нормами вопросы относятся к ведению Российской Федерации, а, следовательно, они приняты Новгородской областной Думой с превышением своей компетенции, признаются судом несостоятельными.
Статьей 2 Областного закона от 6 января 1995 года № 9-ОЗ "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" (далее - Областной закон № 9-ОЗ) предусмотрено, что нормативный правовой акт области принимается (издается) органом государственной власти, наделенным правом принятия (издания) нормативных правовых актов, в пределах его компетенции.
Нормативными правовыми актами области, наряду с другими, являются областные законы.
Согласно статье 3 Областного закона № 9-ОЗ областная Дума постановлением утверждает свой регламент, которым устанавливается законодательная процедура.
Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона № 184-ФЗ, пункту 1 статьи 34 Устава Новгородской области, статье 3 Областного закона № 9-ОЗ субъектом права законодательной инициативы в Новгородской области, наряду с другими, является Губернатор Новгородской области.
В силу пункта 1 статьи 46 Устава Новгородской области, статьи 4 Областного закона № 9-ОЗ Губернатор Новгородской области, как высшее должностное лицо области, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава области и областных законов издает указы.
Согласно статье 11 Областного закона № 9-ОЗ для оценки качества проекта нормативного правового акта области, внесенного в правотворческий орган, проводится в установленном порядке юридическая и антикоррупционная экспертиза.
В соответствии с пунктом 1 статьи 40 Регламента Новгородской областной Думы, утвержденного Постановлением Новгородской областной Думы от 30 августа 2006 года № 1480-III ОД "О Регламенте Новгородской областной Думы" (далее - Регламент Новгородской областной Думы) при внесении проекта нормативного правового акта в областную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены: 1) текст проекта нормативного правового акта, согласованный со всеми заинтересованными органами и организациями, с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) проект; 2) пояснительная записка к проекту нормативного правового акта, содержащая изложение концепции предлагаемого нормативного правового акта, обоснование необходимости его принятия, его место в системе действующего законодательства, прогноз социально-экономических, юридических и иных последствий реализации будущего нормативного правового акта, а также вывод об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; 3) перечень нормативных правовых актов области, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного нормативного правового акта; 4) финансово-экономическое обоснование к проекту нормативного правового акта, содержащее сведения об изменении (отсутствии изменений) размеров доходов и (или) расходов областного бюджета или бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, подтвержденные соответствующими расчетами (расчетными данными), а также определяющее источники финансирования расходов по реализации будущего нормативного правового акт.
В силу статьи 42 Регламента Новгородской областной Думы подготовленный к внесению в областную Думу проект нормативного правового акта и материалы к нему, предусмотренные статьей 40 настоящего Регламента, направляются субъектом права законодательной инициативы председателю областной Думы не позднее чем за 14 календарных дней до дня заседания областной Думы, за исключением проектов нормативных правовых актов, указанных в части 3 статьи 40 настоящего Регламента, которые направляются в срок не менее чем за 20 календарных дней до дня заседания областной Думы. В случае нарушения данного срока областная Дума вправе перенести рассмотрение проекта на следующее заседание.
Председатель областной Думы направляет поступивший проект нормативного правового акта и материалы к нему в комитеты областной Думы, комитет правового обеспечения и мониторинга областного законодательства аппарата областной Думы (далее - комитет правового обеспечения) и в Счетную палату Новгородской области (далее - Счетная палата). Комитет правового обеспечения в течение 4 рабочих дней дает заключение.
Комитет областной Думы рассматривает проекты нормативных правовых актов в порядке, установленном Положением о комитетах областной Думы.
Если внесенный в областную Думу проект нормативного правового акта не соответствует требованиям статей 39, 40 настоящего Регламента, председатель областной Думы может принять решение о возвращении проекта инициатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести проект нормативного правового акта в областную Думу.
Согласно статьям 15, 16, 18 Областного закона № 9-ОЗ областные законы, кроме областных законов о бюджете, подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания Губернатором Новгородской области либо иным официально уполномоченным лицом в газете "Новгородские ведомости" и вступают в законную силу со дня, следующего за днем их официального опубликования, если в самих актах не установлен иной срок вступления в силу.
Как установлено судом из письменных материалов дела, проект вышеназванного Областного закона был внесен в Новгородскую областную Думу указом Губернатора Новгородской области от 9 декабря 2014 года № 396, при внесении проекта были представлены все предусмотренные пунктом 1 статьи 40 Регламента Новгородской областной Думы материалы.
Председателем Новгородской областной Думы проект был направлен в комитет правового обеспечения и мониторинга областного законодательства аппарата областной Думы для заключения и комитет областной Думы по законодательству и местному самоуправлению - для рассмотрения законопроекта и принятия решения.
15 декабря 2014 года комитетом правового обеспечения аппарата областной Думы на проект было дано заключение.
19 декабря 2014 года в Новгородскую областную Думу поступило заключение прокурора Новгородской области на проект вышеупомянутого областного закона.
23 декабря 2014 года комитет областной Думы по законодательству и местному самоуправлению рассмотрел проект вышеназванного Областного закона, по результатам которого решением комитета областной Думы по законодательству и местному самоуправлению от 23 декабря 2014 года № 44/3 Новгородской областной Думе рекомендовано принять предложенный проект с учетом заключения комитета правового обеспечения аппарата областной Думы.
При таких обстоятельствах, поскольку существенные положения оспариваемого в части Областного закона, регулирующие процедуру его принятия и введения в действие, были соблюдены, основания для признания указанного нормативного акта недействующим по мотиву нарушения процедуры принятия и введения в действие отсутствуют.
Не усматривает также суд и оснований для признания оспариваемых норм не соответствующих федеральному законодательству.
Областным законом № 681-ОЗ, определяющим порядок осуществления миссионерской деятельности на территории Новгородской области, в статье 2 определены основные понятия миссионерской деятельности, миссионера, информационной и организационной миссионерской деятельности. Так, под миссионерской деятельностью понимается информационная и организационная деятельность представителей религиозных объединений, а также лиц, распространяющих религиозную литературу и иные предметы религиозного назначения, произведенные религиозными объединениями, прямо или косвенно направленная на распространение своего вероучения и религиозной практики на территории Новгородской области среди лиц иной веры и неверующих; под миссионером - лицо, осуществляющее миссионерскую деятельность на территории Новгородской области; под информационной миссионерской деятельностью - деятельность миссионеров, направленная на рекламу, популяризацию и распространение каких-либо религиозных взглядов, представлений и религиозной практики устными, печатными, электронными и иными способами; под организационной миссионерской деятельностью - деятельность миссионеров, направленная на создание организационных религиозных структур (объединений), подготовку специалистов, организацию и проведение религиозных мероприятий, а также создание иных условий для осуществления миссионерской деятельности.
Установленные в частях 1 и 2 статьи 3 Областного закона № 681-ОЗ нормы, с одной стороны, направлены на охрану религиозных организаций, а с другой - на охрану прав жителей Новгородской области.
В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, и закрепление в областном законе в рамках опережающего правового регулирования условий и порядка осуществления миссионерской деятельности коррелируется с нормами статьи 17 Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, т.е. право на свободу вероисповедования, осуществления миссионерской деятельности одних граждан не должно использоваться во вред основам конституционного строя, нравственности, правам и законным интересам других граждан.
Предусмотренные частью 1 статьи 3 Областного закона № 681-ОЗ положения во взаимосвязи со статьей 2 этого же закона, определяющей понятие миссионерской деятельности, позволяют сделать вывод о том, что миссионер, представляющий в своей деятельности религиозное объединение, должен действовать в пределах правоспособности этого объединения, что соответствуют требованиям статей 17 - 20 Федерального закона № 125-ФЗ, статьям 53, 185 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, регулирующим данные отношения, и другим федеральным нормативным актам.
Не противоречит статье 16 Федерального закона № 125-ФЗ и часть 2 статьи 3 Областного закона № 681-ОЗ в части определения мест осуществления миссионерской деятельности.
Так, названной нормой указанного Федерального закона определены места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), то есть к религиозно-обрядовой сфере религиозных организаций, что не относится к сфере миссионерской деятельности.
Отсутствуют также противоречия между указанной оспариваемой нормой и частью 3 статьи 17 Федерального закона № 125-ФЗ, определяющей, что литература, печатные, аудио- и видеоматериалы, выпускаемые религиозными организациями, должны иметь маркировку с официальным полным наименованием религиозной организации, поскольку эти положения во взаимосвязи с положениями части 1 той же статьи, касаются лишь выпуска религиозных материалов, а не их распространения.
Следовательно, изложенные прокурором Новгородской области доводы о несоответствии оспариваемых норм положениям Федерального закона № 125-ФЗ и нарушении тем самым прав человека и гражданина на свободу совести представляются несостоятельными и судом во внимание приняты быть не могут.
С учетом тех обстоятельств, что на момент рассмотрения дела оспариваемые нормы не вступают в противоречие с какими-либо федеральными законами либо другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, приняты в пределах полномочий Новгородской областной Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, не нарушают прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о том, что заявление прокурора Новгородской области удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении заявления прокурора Новгородской области, предъявленного в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, о признании частей 1, 1 статьи 3 Областного закона от 26 декабря 2014 года № 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области" недействующими, отказать.
На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление, в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Новгородский областной суд в течение месяца со дня составления решения в окончательной форме - 13 июля 2015 года.
Председательствующий
Л.В.МАКАРОВА
------------------------------------------------------------------